La nueva Ley de Educación Superior
En mayo de este año se publicó la ley 21.091, que reforma la educación superior chilena en varios aspectos sustantivos.
Los ejes de la Reforma, según lo declarado en el Mensaje presidencial con que se inició su tramitación (en 2015), son asegurar la educación superior como un derecho social (lo que conlleva implementar la gratuidad, de manera gradual) así como transitar desde un sistema “de mercado” a uno de carácter público.
La iniciativa parte, sin embargo, de algunos problemas conceptuales y un error de diagnóstico, lo que ha generado un defectuoso diseño institucional.
Un Estado docente pretende erigirse en la autoridad educativa exclusiva o principal. El modelo opuesto es el que deposita la autoridad educativa en las familias, ya que se les considera los mejores custodios del interés del niño. Entre los dos polos, el de un Estado interventor (que dirige, regula, provee y financia la educación) y el de un “Estado mínimo”, encontramos en la realidad social una amplia gama de versiones intermedias, que compatibilizan la coordinación política con la autonomía de las organizaciones educativas privadas y la libre elección de las familias.
Los modelos intermedios defienden a la vez la elección y la neutralidad entre concepciones de la buena vida. La elección se asegura permitiendo las instituciones privadas –el Estado se ocupa de la educación de los más pobres y establece controles indirectos- y la neutralidad se logra mediante docentes profesionales, quienes deben formar y maximizar la libertad de los estudiantes. Este –y no el de Estado Docente- es el modelo predominante en nuestra tradición republicana: Sistema mixto, libertad de enseñanza, autonomía de las instituciones educativas, financiamiento público a entidades públicas y privadas, con gratuidad para quienes no pueden costear su educación superior.
El debate sobre política educativa en Chile, a propósito de la ley de inclusión escolar y de la reforma de educación superior, lamentablemente, se dio en términos binarios, como si se tratara de elegir entre esos dos modelos extremos. Un falso dilema que fue planteado como la disyuntiva entre un sistema de “educación pública”, que garantizaría la educación superior como un “derecho social”, versus el de “mercado”, que implicaría tratarla como un bien de consumo.
La oposición de los conceptos “derecho social” y “bien de consumo” no resiste mayor análisis. El primero es un concepto jurídico y el segundo de la ciencia económica. Además, “bien de consumo privado” se opone a “bien de consumo público”, y la educación superior no satisface las propiedades que delimitan el uso de este último, que son la no rivalidad y la no exclusión (Samuelson, 1954). La educación superior es un bien mixto, que produce bienes públicos en tanto sistema de instituciones (el conocimiento y la cultura), pero también admite apropiación individual (el título profesional).
En Chile, además, el premio o “brecha salarial” entre quienes tienen estudios superiores y quienes no logran acceder a ella sigue siendo alto (237%), el segundo entre los países de la OCDE tras Brasil (Mineduc, 2017: 17). La verdadera oposición, en cuanto mecanismo de asignación de recursos, se da entre el mercado (que puede ser libre o regulado) y una economía centralmente planificada.
Es claro que la ley de reforma a la educación superior buscaba establecer diversos mecanismos de coordinación burocrática para que los funcionarios pudieran imponer su voluntad a los demás actores del sistema. Así, se crean la Subsecretaría y la Superintendencia de educación superior, así como una Comisión de expertos para la fijación de aranceles. La acreditación institucional se hace obligatoria, de modo que las instituciones no acreditadas quedarán sujetas a la supervisión del Consejo Nacional de Educación y no podrán impartir nuevas carreras o programas de estudio, ni abrir nuevas sedes, aumentar el número de sus vacantes, o recibir financiamiento público; tampoco podrán matricular nuevos alumnos sin autorización. Las instituciones con gratuidad deben regirse por vacantes y aranceles regulados, incluso para alumnos que –en la transición- no accedan al beneficio. Todos estos instrumentos son inéditos en la historia de la ES chilena.
La gratuidad, que en 2019 beneficiará a 414 mil estudiantes (un tercio del total) y dominará el presupuesto del área, llegó en efecto para quedarse; pero, hasta ahora, sólo ha significado un cambio “gatopardesco”, que deja los problemas de fondo igual. Así, no favorece una mayor participación en la matrícula de las universidades estatales; ni un mayor acceso de los estudiantes provenientes de las familias de menores ingresos, ni una mejora en las tasas de retención, titulación oportuna o empleabilidad. Simplemente, ha sustituido aportes privados por aportes públicos en esas entidades, disminuyendo los niveles de endeudamiento de los estudiantes que acceden al nuevo beneficio (lo mismo se habrían logrado aumentando las becas) y generando un fuerte déficit en un grupo de universidades.
El principal desafío, que debe enfrentar el actual Gobierno, es el que llamo “la paradoja del derecho social”. Dado que nuestro sistema de educación superior es mixto, si entendemos la educación como un derecho social, entonces la gratuidad (el financiamiento) debe ser igual para todas y todos, con lo que no se les podría poner a los estudiantes requisitos que no dependen de ellos, sino que de las instituciones que los albergan. Este es uno de los criterios que se desprenden de la sentencia del tribunal constitucional sobre la glosa de gratuidad. Entonces, o cambiamos el discurso, justificando que la gratuidad se entregue a estudiantes de un puñado de instituciones, o extendemos el beneficio fijando requisitos que sean compatibles con una efectiva igualdad en el acceso a la educación superior.